全面解析我国实施海砂采矿权和海域使用权“两

2019年12月28日自然资源局发布了一条通知：

沿海各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，山东省、上海市、广西壮族自治区海洋局：

　　为切实解决海砂采矿权和海域使用权“两权”出让中不衔接、不便民的问题，适应机构改革后职能重构的要求，落实党中央、国务院关于推进政府职能转变、加快放管服务改革部署，充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，现就精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程，通知如下：

　　全面实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌（以下简称“招拍挂”）出让制度。自然资源部委托沿海省级自然资源主管部门组织实施海砂采矿权招拍挂出让，由沿海省级自然资源主管部门将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施。海砂开采采矿权和海域使用权出让应当确定同一位置和同一期限。期限一般不超过3年。

　　严格执行“净矿出让”制度。沿海省级自然资源主管部门应当会同有关部门，依据国土空间规划和矿产资源规划等，遵循合理开发、集约节约利用资源的原则，统筹兼顾市场需求，制定海砂采矿权和海域使用权招拍挂方案。海砂采矿权由部委托行使的，其招拍挂方案应当取得自然资源部同意。海域使用论证、开发利用方案等法定要件的编制以及评审工作，由沿海省级自然资源主管部门统一组织实施；环境影响评价等其他要件以及评审工作等，由沿海省级自然资源主管部门商有关部门组织实施；上述事项及其结论应当一并纳入“两权”招拍挂出让方案，不得要求竞买人另行开展工作。“两权”出让底价应当分别测算并形成总出让底价，成交时产生的溢价部分原则上按“两权”在总出让底价中所占的比例分别计入海域使用金和采矿权出让收益，国家另有规定的，从其规定。

　　“两权”招拍挂出让应当委托政府公共资源交易平台进行。沿海省级自然资源主管部门进行“两权”招拍挂出让，遵循公开、公平、公正和诚实守信原则，公布海砂采矿权和海域使用权的具体情况和相关要求，依法设置竞买者条件，并对竞买者进行必要的风险和诚信提示。海砂采矿权、海域使用权出让应当纳入同一出让合同，拟订立的海砂采矿权、海域使用权出让合同文本应当一并公示。

　　竞得者到省级自然资源主管部门办理“两权“登记。确定竞得者后，沿海省级自然资源主管部门按规定与竞得人签订海砂采矿权、海域使用权出让合同。合同生效后，督促竞得人在约定期限内缴纳采矿权出让收益和海域使用金，并移交开发利用方案、海域使用论证等材料。竞得人持合同向所在地省级自然资源管理部门领取采矿许可证和海域使用证。

　　2019年12月17日

权威解读

针对《关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》的印发，自然资源部法规司负责人指出，这一举措，旨在切实解决海砂采矿权和海域使用权“两权”出让中不衔接、不便民的问题，适应机构改革后职能重构的要求，落实党中央、国务院关于推进政府职能转变、加快“放管服”改革部署，充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程。

就这项具体改革的背景、做法和贯彻要求，该负责人一一作了介绍。

改革开放以来,随着我国沿海经济的快速发展,海砂作为填海造地工程的主要填料以及一些建筑的原材料,市场需求较大,使用价值越来越高。近年来,为公平、公开、公正配置海砂资源,深化“放管服”改革,原国土资源部、原国家海洋局分别印发了《国土资源部关于加强海砂开采管理的通知》《国家海洋局关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》,要求在全国范围内以拍卖挂牌等市场化方式出让海砂开采采矿权和海域使用权。这在一定程度上加快了海砂开采的市场化进程,但是从近年执行情况来看,也存在一些问题，主要反映在：

一是出让程序重复。海砂开采需要同时取得海砂采矿权和海域使用权两种自然资源的权利(以下简称“两权”),在机构改革前分属国土、海洋两个机构职责范围内的事项,按照前述规定分别组织“招拍挂”出让。但由于海砂采矿权和海域使用权在法理上互相依存,空间上完全重合,“两权”只能由同一个受让人取得并行使,因此分别“招拍挂”存在不合理的重复程序。2018年国务院机构改革成立自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,将矿产和海域的出让划归一个部门行使,实现了统一管理,因此现行分割的“两权”出让程序显然不符合改革精神和实践需求,必须进行重新设计。

二是办事程序繁琐。海砂属于海洋矿产资源,按照《矿产资源法》,其出让应当属于自然资源部事权,虽然原国土资源部的文件已将采矿权“招拍挂”委托省级自然资源主管部门实施,但是由于采矿权发证机关依然是部本级,竞得人仍要到自然资源部申请办证。而同时海域使用权申请登记已经实施属地化管理,这就导致海砂开采需要在多级、多个部门之间多次审批办证,增加了市场主体不必要的负担和成本。

三是出让内容不衔接。由于“两权”出让分别按照原国土资源部、原海洋局文件的规定执行,内容上也存在不衔接的内容。例如,海砂开采海域使用权最高年限规定为3年,采矿权却规定为2年,因而即使取得2年以上的海域使用权也不可能同步取得相应时限的采矿权。类似问题在矿产、海域两个领域互相掣肘,严重影响政府的公信力。

“现行的‘两权’出让制度严重制约了海砂开采的市场化配置效率,增加了市场主体不必要的负担和风险,另一方面,合法采砂的程序成本过高也在一定程度上导致违法盗采海砂行为屡禁不止。”该负责人表示。

在这种背景下,自然资源部支持广东、广西等沿海省份对海砂开采进行了一系列试点改革,其中重要的改革举措,就是将采矿权和海域使用权招拍挂合并进行,从地方试点的经验来看,这一做法能够较好解决“两权”出让程序中存在的不科学、不衔接的问题,符合党和国家机构改革精神和“放管服”要求。

因此,在总结地方经验的基础上,自然资源部经过谨慎研究,决定通过委托的形式 向全部沿海省份下放海砂开采“招拍挂”权限,并对“两权”出让程序进行整合和优化。据此,印发了《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的 通知》,提出具体的工作要求。

该负责人表示，海砂开采市场化出让制度改革的核心内容是将自然资源部权限内的采矿权出让委托省级自然资源主管部门实施,由省级自然资源主管部门将海砂采矿权和海域使用权“两权”纳入一个招拍挂方案并实行“净矿出让”,成交后省级自然资源主管部门与竞得人合并签订“两权”出让合同,并办理采矿许可证和不动产登记。本次改革的主要做法包括:

一是合并出让。明确自然资源部将海砂采矿权招拍挂出让工作委托省级自然资源主管部门具体实施,由省级自然资源主管部门将采矿权和海域使用权“两权”纳入同一招拍挂方案一并实施。竞得人可通过一次招拍挂同时取得采矿权和海域使用权两项权利。

二是优化程序。实施“净矿出让”制度,海域使用论证、开发利用方案等法定要件的编制、评审工作,由省级自然资源主管部门统一组织实施,统一纳入“招拍挂”方案,不再由市场主体自行组织开展,减轻其程序负担。

三是高效便民。“两权”出让招拍挂成交后,省级自然资源主管部门与竞得人只签订一个合同,包括海域使用权、海砂采矿权“两权”出让的内容。缴纳有关费用后,采矿许可证领取、海域使用权登记均由省级自然资源主管部门办理。

“上述改革措施体现了自然资源部坚决贯彻‘放管服’改革的决心,也以具体的改革措施将国务院机构改革的‘化学反应’转化为制度红利。”该负责人说。

该负责人表示，《通知》下发后，政策落实是关键，各地要贯彻“两权合一”出让的改革要求。

一是抓好《通知》的贯彻落实。沿海省级自然资源主管 部门要按照《通知》提出的总体思路和基本原则,结合本地具体情况制定本辖区内海砂开采市场化出让的具体办法,不 得擅自设置程序增加市场主体负担,确保改革措施落地生效。自然资源督察机构将对“两权合一”实施情况进行督察。

二是加强事中事后监管。建立以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。对于违反法律法规、不按照合同约定的范围、规模、 工艺、用途等开采海砂的,地方各级自然资源主管部门应当会同执法部门依法严肃查处。

三是坚决预防腐败。近年来,海砂出让领域违纪案件频发,各级自然资源主管部门要按照廉政建设的有关要求,规 范权利运行机制,加强对海砂出让各个环节的监督执纪,严防腐败。